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1948年的日本，就像一艘在战后太平洋迷雾中颠簸的破船。舵手是美国人，一开始给它设定的航向是“非军事化”和“民主化”，仿佛要把这艘巨轮彻底拆解，变成几叶无害的小舟，甚至种上庄稼。华盛顿那边的意思很明确：拔掉旧日本的毒牙利爪，让它变成一个温顺、甚至有点儿田园牧歌式的地方。

可海上风浪瞬息万变，尤其是一道冰冷的铁幕在欧洲缓缓落下，将世界劈成两半。远东也感受到了寒意。华盛顿的目光，开始重新审视这艘摇摇晃晃的日本船，它是不是还有别的用处？是不是能修修补补，变成对抗新威胁的工具？

年初，一声惊雷炸响在太平洋对岸。美国陆军部长罗亚尔在旧金山公开宣称，美国对日本最初的那些改造目标——比如解除武装、惩罚战犯、推行民主——“基本上都搞掂了”。这话听着轻巧，背后却是政策的急转弯。美国现在想让日本“自给自足”，变成一个能自己站起来的“工业强国”，而不是守着小店的“小店主”或只会种地的农民。

罗亚尔这番话的潜台词再明白不过：日本要成为美国在远东，那个对抗“极权主义威胁”的坚固桥头堡。这无疑是在给远在东京、执掌占领大权的麦克阿瑟将军上眼药，是直接挑战他“太上皇”的权威。

麦克阿瑟，这位坐镇东京、说一不二的盟军最高司令官，对华盛顿这种转向是打心眼里抵触的。他始终认为，如果不彻底清算日本那些盘根错节的财阀，不打破他们对国家经济命脉的垄断，日本迟早还会走回老路，甚至可能引爆更可怕的社会动荡。

为了阻止这种他认为的“倒退”，麦克阿瑟甚至不惜顶住来自美国国内的压力，强硬推动《经济力量集中排除法》，铁了心要解散日本三百多家核心大公司，这几乎是要动摇日本工商业的根基。他甚至计划下一步还要向金融机构开刀。在他看来，这才是给日本进行一场彻底“脱胎换骨”的手术。

然而，华盛顿的政客和战略家们，脑子里盘算的完全是另一码事。比如国务院的凯南，陆军部的德雷帕，他们觉得麦克阿瑟那套“激进”的改革方式，对日本经济的恢复简直是雪上加霜。更要命的是，这和美国在全球遏制苏联的战略完全不搭调。

美国国内的舆论风向也变了，开始倒向德雷帕这些更务实、主张“扶日抑共”的力量。国会甚至都已经痛快地批准了支持日本经济复兴的预算。一股股压力，如同潮水般涌向东京的盟军总部。

国务院一封电报直接拍到麦克阿瑟桌上，毫不含糊地告诉他：华盛顿现在最急着看到日本经济恢复，好在全球经济复兴的大局中出一份力。麦克阿瑟感到了阵阵寒意，私下里他对英国外交官抱怨，说美国那些巨大的商业利益集团正琢磨着怎么把他赶下台。

为了“安抚”这位远东的“太上皇”，或者说，为了让他心甘情愿地接受华盛顿的新路线，国务院派出了他们的智囊，政策设计组的负责人——乔治·凯南。凯南可不是一般人，他此行带着一份政策报告，代号PPS23，里面核心思想相当“现实主义”。

PPS23直言不讳地提出，美国在亚洲就别再大谈什么人权、民主化这些“虚头巴脑”的理想了。亚洲经济普遍落后，苏联的那一套意识形态反而更容易钻空子。美国应该直接亮出“权力”这张牌，甩开那些意识形态的包袱。政策重心必须放在那些美国能抓得住、靠得住的地方，比如日本和菲律宾，把它们打造成美国在整个太平洋安全体系中的基石。

凯南抵达东京后，先给麦克阿瑟写了封姿态很低的信，话说得相当委婉。大概意思是：你看，和日本签订和平条约这事儿，短期内因为盟国意见分歧，估计是没戏了。美国还得继续占领一阵子。可《波茨坦公告》那是针对日本投降初期的，现在世界形势变了，那套老规矩不灵了。当务之急是保持日本社会稳定，让它将来占领结束了能自己立起来。

这种“和解”的姿态，让凯南和麦克阿瑟的第一次会谈少了很多火药味。麦克阿瑟也趁机倒了一肚子苦水。他抱怨远东委员会因为苏联在里面搅浑水，根本办不成任何正事。说到安全问题，他详细阐述了自己的“U型”防御线理论。

麦克阿瑟认为，美国在亚太的战略边界已经推到了亚洲大陆的东海岸线。核心任务就是阻止亚洲大陆上可能集结起来的两栖部队对美国构成威胁。他强调了从阿拉斯加的阿留申群岛，到菲律宾克拉克基地这条“U型”打击力量走廊的重要性。

他特别指出，冲绳是这条防线最前沿的关键，只要牢牢守住冲绳基地，美国甚至不需要在日本本土保留军事基地。他觉得在日本本土驻军反而会惹麻烦，可能引来苏联等国也要求驻军。

至于经济复兴，麦克阿瑟表示他也同意，但他觉得日本经济对外贸易受阻，主要原因不是他改革太激进，而是远东其他国家都太自私，而且对日本充满仇恨。谈到改革，他依然认为对财阀的整肃是必要的，而且日本老百姓其实也欢迎。他甚至抛出一个让人意外的观点：日本真正的精英其实都在旧军队里，可惜这些人现在必须被清除。

凯南前脚刚到，陆军部那边也没闲着。德雷帕将军后脚就带着一个阵容堪称“豪华”的经济考察团也来了东京。这个团里坐着的可都是响当当的人物，比如化学银行董事长佩西·约翰逊、汽车公司总裁霍夫曼等美国商界巨头。

他们此行目的有二：一是为美国资本进入日本市场探路。二是和麦克阿瑟好好谈谈日本和整个太平洋的安全防御问题，甚至包括国防部长福勒斯特之前提出过的，有限度地重新武装日本的可能性。

于是，在1948年3月21日，三位重量级人物——麦克阿瑟（代表盟军总部）、凯南（代表国务院）、德雷帕（代表陆军部）——终于在东京坐到了一起。这场关键性的“东京三方会谈”，与其说是谈判，不如说是对自1947年以来，华盛顿与东京盟军总部之间在对日政策上那场激烈争吵的一次最终“清算”和了断。

会谈中，三方在一些问题上很快就达成了共识。比如，大家都认为远东委员会简直是碍手碍脚的绊脚石，美国干脆应该甩开它单干，不必再理会它的反对。另一个共识是，日本的战争赔偿计划，特别是依据那个所谓的“中间方案”进行的工业设备拆迁，简直和美国现在想复兴日本经济的目标背道而驰，必须立刻叫停。

然而，在更核心、更敏感的问题上，三方之间的分歧依然清晰可见，甚至可以说相当尖锐。

首先是“对日媾和的时机”：麦克阿瑟的态度很明确，他主张尽快和日本签订和平条约，哪怕苏联不参加也无所谓。但代表军方的德雷帕和代表国务院的凯南却认为，当前最重要的是牢牢控制住日本，和约的事应该往后推迟。

更大的分歧点在于“日本的安全与重新武装”问题：

麦克阿瑟依旧坚持他那个“U型”防御线理论，强调只要能确保冲绳基地有足够的空中力量，就能保障日本的安全，美国完全不需要在日本本土长期驻军。

凯南的看法和麦克阿瑟类似，他也倾向于通过控制日本周边太平洋岛屿的战略位置来保障日本安全，不认为需要在日本本土永久驻军。

但代表军方的德雷帕立场非常强硬，他坚称美国必须在日本本土保留永久性的军事基地，并且认为必须重建一支日本陆军，这才是确保美国在远东和日本自身安全的唯一途径。

麦克阿瑟和凯南都对军方关于重建日本陆军的主张持坚决反对态度。麦克阿瑟认为重建陆军成本太高，而且在现代战争中价值不大。

尽管存在这些核心分歧，但会谈也取得了一些重要的“谅解”或者说妥协。在媾和问题上，麦克阿瑟和凯南都同意，等赔偿、经济稳定、安全等基本问题解决了，未来对日和约应该尽量简洁、宽大，不带惩罚色彩。关于过渡时期的占领政策，麦克阿瑟也松了口，承认日本经济复兴确实是眼下最重要的目标，不再像之前那样强硬地坚持先搞激进的民主化改革，并表示会精简盟总机构。

安全问题上，三方暂时搁置了是否重新武装日本的决定，同意先把这个问题停留在讨论阶段，眼下可以先加强日本国内的警察力量和海上保安力量。

东京三方会谈结束后，美国政府转变对日占领政策的步伐明显加快了。凯南在东京期间就马不停蹄地提交了一份详细的访日报告，名为PPS28，里面关于美国对日政策的建议，几乎就是后来那套“反转路线”的完整蓝图。

PPS28报告提出，应该“推迟”与日本签订和平条约，但同时要继续与其他盟国谈判，为最终移交政权做准备。未来的和约必须简单、笼统、非惩罚性。关于媾和后美国在日本的军事安排，报告建议“待定”，等以后根据国际形势和日本国内情况再说。

更关键的是，PPS28报告建议大幅“削弱”盟总和远东委员会的权力。报告认为，盟总应该把大部分权力移交给日本政府，自己的作用只限于一般的监督和咨询，不能再像以前那样强制推行新的改革措施。同时也要限制远东委员会审议新政策的权力。

凯南在报告中对盟总之前的那些“激进”改革政策进行了尖锐的批评，甚至不客气地称盟总机构是日本的“寄生虫”，白白浪费预算。他明确建议，之前进行的整肃、赔偿、反垄断、战犯审判等行动，都应该重新审视，任何不利于日本社会安定或妨碍经济复兴的行动，必须一律停止。

他甚至建议国务院应该立即向东京派遣大使级政治代表，直接介入对日政策执行。

紧接着，和凯南一起来访的德雷帕-约翰逊经济考察团也发布了他们的考察报告。这份报告更是直接，大幅削减了之前为日本设定的赔偿额，甚至建议完全取消赔偿，同时还建议保留日本的部分基础战争工业能力。

这两份关键报告的出台，标志着华盛顿对日政策的彻底转向已经板上钉钉。凯南的PPS28报告得到了国务卿马歇尔的大力支持，并在经过进一步修改后，提交给了美国国家安全委员会（NSC）和总统杜鲁门审议。与此同时，麦克阿瑟个人那年春天竞选总统的努力以失败告终，他的个人威望受到了打击，这无疑也削弱了他在华盛顿政策博弈中的筹码。

随后，在美国的主导下，一系列以经济安定为核心的措施开始在日本强力推行，比如著名的“稳定经济十项原则”。为了配合经济稳定，盟总甚至开始修改日本的劳动法规，比如修改《国家公务员法》，明确禁止公务员罢工等等。盟总的占领路线也随之进行了全面调整。

最终，在如何保障日本安全这个最棘手的问题上，各方经过多轮激烈的博弈，终于达成了一个妥协方案。军方虽然之前强硬要求重建日本陆军并在日驻军，但在听取了麦克阿瑟关于重建成本和价值的意见后，也同意暂时不决定是否重新武装日本和是否在日本保留大型基地。但他们坚持，必须加强日本国内的治安警察力量。

1948年10月，经过反复修订的NSC13/2号文件获得了杜鲁门总统的正式批准。这份文件的通过，标志着美国对日占领政策的核心目标被正式确定：从战后初期的以民主化改革为主线，彻底转向以确保日本的政治稳定和经济复兴为首要任务。凯南在一年前那份名为PPS10的文件中提出的延缓媾和、转变政策重心的设想，至此完全变成了现实。